【探索】试论地方立法后的“蝴蝶效应”

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来源:邵阳日报  2018年11月23日


摘要:新修订立法法赋予设区的市地方立法权后,社会各界对地方立法的蓝图勾画、价值定位、路径选择和社会效应寄予厚望,特别是对立法后工作要求更高。本文以《邵阳市城市公园广场管理条例》为切入点,借用“蝴蝶效应”原理,分析地方立法所产生的推动力,探究地方立法后工作需要把握的关键环节,以利于做细做实地方立法的下篇文章。

法律的生命力在于实施,地方性法规更是如此。邵阳市首部地方性法规《邵阳市城市公园广场管理条例》(以下简称《条例》)于2018年1月1日起施行。从立法后情况看,无论是从社会层面对地方立法的再认识、国家机关职能部门对自身职责的再定位,还是地方性法规对人民群众关注焦点问题解决的再促进,《条例》均发挥了重要作用。本文旨在借用“蝴蝶效应”的原理,商榷和探索地方立法的目标期待、制约地方性法规实施的瓶颈焦点、推进地方立法工作的创新发展等问题,进一步推动邵阳市地方立法工作创新发展。

 

一、对首获地方立法权所产生推动力的预期分析

地方立法对于设区的市来说,既是一场深刻革命,也是一个严峻挑战,自然经历了一个被动接受、主动作为、获得红利和创新发展的过程。地方立法“蝴蝶效应”的产生,源于地方立法需求侧和供给侧的推动力,经同频共振、层层叠加,以连锁式、渐进式、滚动式发展,实现地方立法的终极目标。

长远目标——强化前瞻思维法治思维务实思维的运用。新修订立法法赋予设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的权力,这就要求设区的市按照“重大改革于法有据”的要求,高度重视运用法治思维和法治方式,发挥地方立法的引领和推动作用。赋予设区的市地方立法权,核心要义就是运用“立法”的武器,做好“法治”的文章,自觉摒弃习惯性思维和传统做法,把眼光放在依法发展、长远发展、创新发展,理性、务实地围绕地方性事宜制定地方性法规。那么,设区的市必须加强顶层设计,运用“弹钢琴”和“解剖麻雀”的艺术,区分轻重缓急,加强规划筹划,确保立出来的“法”接地气、真管用。

直接目标——推动依法治市依法行政的末端落实。立法为建设、立法促管理、立法利发展,这是地方立法的关键所在。地方性法规作为联系国家法律与地方实际的纽带,在便捷性、实效性上有着与生俱来的优势,主要是将法律、行政法规的一些原则性、概括性规定结合当地实际进行细化,快捷有效地解决地方性事务,先行先试为国家立法积累经验。这些,说到底就是推动依法治国战略落地生根。在有效行使地方立法权的过程中,一方面要制定出台不抵触、可操作、有特色的地方性法规,另一方面要积极转变工作作风,加大法律监督力度,提高公共服务的质量层次,在更高层次上推动法治邵阳建设。

现实目标——直面人民群众关注关切的焦点热点问题。“立法为民”是“以民为本”理念在地方立法上的体现,必须坚持眼睛往下看,重心下移,始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为地方立法工作的出发点和落脚点,从立法角度正面回应人民群众不断增长的美好生活现实需求。获得地方立法权后,邵阳市委、市人大和市人民政府组织联合调研小组,广泛收集立法建议,按照不仓促上阵、不贪大求全的原则,把解决民生问题摆在第一位,最终把焦点放在人民群众高度关注、矛盾问题相对集中的城市公园和广场,现实意义是还市民一个优美清静的宜居环境,长远意义是加强城市生态文明建设,不断提高城市品位和综合实力。

 

二、首部地方性法规实施后产生的社会效应分析

从执法检查情况看,《条例》在深化对地方立法的再认识、推动公共服务设施建设和公共服务质量升级、凝聚齐抓共管城市公园广场事业的共识、形成快速有效的执法机制等方面取得初步成效,其推动力是综合的、立体的,也是长期的、连锁式的。

一是地方立法价值引领效应。从实践看,设区的市首获地方立法权后,对地方立法的价值定位有三种情况值得关注:“地方立法万能论”,无限放大地方立法的功效,期待地方立法解决所有的矛盾焦点,基于此认识而带来不顾实情的盲目立法,有的甚至扩大立法法规定的范畴。“地方立法悲观论”,总觉得地方立法处于国家立法体系的末端,很难自成体系,立法空间有限,再加之经验不足、人才欠缺,地方立法难有作为。“地方立法稳健论”,坚持不越位、不激进、不保守,什么问题突出就解决什么问题,一步一个脚印,摸着石头过河。笔者认为,地方立法不仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反应,而是以法规的形式对倡导什么、反对什么、禁止什么进行明确规定,实践价值就是凝聚共识,促进行为自觉。从我市首次地方立法实践看,价值引领作用主要体现在三个方面:一是深化了对地方立法本身的再认识。人民群众觉得地方立法这种高大上的工作就在身边,更离不开自己的积极参与;地方立法是党和国家赋予设区的市自主抓建的重要抓手,更是民生工程;地方立法在解决具有地方特色的矛盾问题上大有作为。二是凝聚了对城市公园广场事业的共识,引领人民群众自觉站在生态文明建设的高度认识和对待城市公园广场事业的发展。三是引起了对社会发展前进中焦点问题的反思。通过《条例》施行,让人民群众实实在在地感受到了地方性法规的生命力,更加引发人民群众对大气污染、河流保护、饮用水源保护、农村卫生环境治理、传统村落保护、古城保护等问题的强烈期盼。

二是政府依法履职推动效应。地方立法是系统工程,并不是一般意义上的工作安排。根据地方性法规明确的责权清单依法开展工作,是主动的、自主的,而不是被动的、应付的。当前,地方政府和部门权责清单的依据主要是国家法律法规、省级地方性法规、行政规章,随着地方立法的加强,省级以下地方性法规将成为权责清单的重要依据。《条例》将城市公园广场管理的十七项职责进行了细化,较好地推动有关职能部门对标厘清职能。这个标,就是党和国家机构改革的政治要求和职能框架,就是符合本地实际需要行政职能的合理区分,其推动效应主要体现在:一是促进新一轮责权公开化。地方性法规围绕某个地方性事务将法律法规规定的责权清单进行系统梳理,进一步厘定责权边界,通过公民和其他社会组织广泛参与制定过程,从而使地方法规更具透明度和公信力。这就倒逼地方政府及其职能部门主动适应地方性法规的要求,公开公平公正地履职行权。二是促进履职精细化制度化。《条例》不仅规定了城市公园广场行政主管部门的职责要求,而且规定了有关管理机构的具体职责,还确定了联动执法机制,较好地推动了履职精细化制度化。三是促进监督常态化。城市公园广场事业与人民群众生产生活联系密切,《条例》落实效果更容易成为社会关注的焦点,使得人大监督、法律监督、工作监督、舆论监督和群众监督形成合力,让问责追责成为常态。

三是社会共建共治综合效应。党的十九大报告提出,“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。社会共建共治需要法治引领,地方法规发挥了极其重要的作用。从《条例》实施效果看,在制度设计层面,地方性法规是指导社会治理的规范性制度,它赋予了社会治理参与各方在具体社会事务中的权利和义务,具有法定约束性。在工作层面,社会协同、公众参与是社会治理的基础,地方法规对地方社会事务鼓励褒奖、投诉举报等事项都有明确规定,而且这些规定往往是国家法律法规中没有的,有利于调动社会各方特别是人民群众参与社会治理的积极性。无论权利义务性条款,还是倡导性条款,都对各方共建共治工作具有指向性。

 

三、做好地方性法规立法后工作的对策分析

地方性法规重点在“制定”,关键在“实施”。一部地方性法规要想在一两年时间内立即取得预期效果,或者说要把所有问题解决到位,也是一件不容易的事情,必须以客观、务实、理性的态度来面对,不急于求成,一段时期内重点解决一两个突出问题,多杀回马枪,形成长效机制。

一是要加强地方法规实施的牵头管总。地方性法规是地方党委政府施政思路的集中体现,其实施同样需要党委政府高度重视和精心组织。要将地方性法规纳入党委工程、重点工程,一起部署,一起落实;要将地方法规宣传纳入普法规划和普法教育,进一步强化“谁执法谁普法”的工作责任;要将地方性法规执行情况纳入各级各部门绩效考核,以考核促履职;要将地方性法规与国家文明城市、国家卫生城市创建成果巩固结合起来,进一步加大工作力度,固化工作机制。

二是要狠抓地方性法规的宣传培训。地方性法规姓“地”,具有先天性接地气的优势,必须从群众中来、到群众中去。要深入宣传发动群众,广泛开展地方性法规“六进入”活动,利用传统媒体和新媒体点面结合促宣传,让地方性法规深入百姓人家。要加强职能部门、执法部门的培训,通过举办专题培训班,弄懂职责要求,做到执法先学法,杜绝立法前后认识一个样、执法老一套的问题。要积极依靠群众,充分利用社会各界社团组织和志愿者组织资源,参与地方法规引导教育活动,最大限度地聚集社会正能量。

三是要持续开展重难点问题的整治。立法之初,地方性法规就是围绕解决社会焦点问题来制定的,不能说地方性法规一出台,这些问题就根本解决了。地方性法规只是武器,需要职能部门反复抓、抓反复,通过持之以恒地抓实施,组织开展集中治理、常态化管理。比如,围绕城市公园噪声污染、宠物入园等问题,就要勤执法、常执法、严执法,以重难点问题的真正解决赢得人民群众的认同和支持,增强地方性法规的权威性和影响力。

四是要严格地方性法规的监督问责。地方性法规的执行焦点在于增强主动性,相关职能部门要主动对照条例拉职责清单、明落实措施,变“要我怎么办”为“我要怎么办”。有职就有责,失职必问责。地方法规赋予了相关事权,权责必须配套,法规的实施才有保障。要把地方性法规实施情况纳入问责范围,利用现有问政问责平台和机制,保证地方性法规真正落到实处。地方人大常委会要适时组织执法检查,充分运用《监督法》赋予的监管手段和措施,加大监督力度,确保条例的实施。

五是要建立地方性法规评估机制。地方性法规从制定实施到达到预期效果,需要一个不断完善的过程。加之国家政策和相关上位法都可能调整变化,实施过程中还可能出现一些新情况、新问题,这就要求建立评估机制,密切跟踪法规实施情况,及时掌握政策和上位法变动信息,适时提出废、改的建议,保证地方性法规处于最佳状态。

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